Milyen Lakásrezsim Felé Tartunk?

A “szocialista lakásmodell” – ha errõl a fogalomról egyáltalán beszélhetünk – megbukott a rendszerváltással. A korábbi intézményi-jogi struktúra lebomlott, az állam pedig úgymond kivonult a lakásszektorból. De mi lesz helyette, milyen lakásrezsim épül fel a régi romjain?

A kelet-európai lakásmodell: különbségek és hasonlóságok

A kelet-európai lakásmodellt¹ mint weberi ideáltípust a lakásrezsim feletti állami/politikai kontroll, illetve a piaci önszabályozó mechanizmusok kikapcsolása jellemzi. A tényleges kelet-európai lakásrezsimek azonban sokfajta intézményi megoldást mutatnak. Az eltéréseket három tényezõre vezethetjük vissza: jogi-intézményi elõzmények (“útfüggõ” fejlõdés), a szocialista gazdaság “jóléti” rendszere, és a lakáspolitikába begyûrûzõ piaci elemek semlegesítésének mértéke és módszere.

Az eltérõ jogi-intézményi háttér szerepérõl álljon itt az NDK példája, ahol nem zajlott le a lakások átfogó államosítása (Hoffman, 1976): a régi tulajdonosok papíron továbbra is megmaradtak, de a lakásállományt állami lakáskezelõ vállalatok üzemeltették (elosztás, karbantartás stb.). Ami a jóléti rendszereket illeti, a hagyományos tervgazdasági modellben az ágazatok (minisztériumok) és az ezeket integráló tervhivatalok voltak a meghatározó intézmények (pl. a Szovjetunióban), míg a decentralizáltabb rendszerekben a területi politikai szervezetek (tanácsok) vagy a tanácsok/ vállalatok irányítása alatt álló szövetkezetek (pl. Magyarországon, Lengyelországban, Csehszlovákiában). A jugoszláv önigazgatási rendszerben a helyi vállalatok és tanácsok együttesen feleltek a szociális lakások építéséért és elosztásáért. (Mandic, 1996) A lakáselosztás és lakásépítés szerves részét képezte a pártállami kontroll alatt álló gazdaságnak, így a különbözõ rezsimek az adott hatalmi-intézményi struktúra viszonyainak függvényében változtak.²

A kelet-európai lakásrezsimek mûködésében mindezeknél sokkal nagyobb eltérést okozott a rendszer mûködését állandóan fenyegetõ piaci logika begyûrûzése, legfõként Magyarországon és Jugoszláviában. Míg nálunk a 70-es években jelentõs részben a mezõgazdaságra épülõ második gazdaság, majd a 80-as években a kvázi-piaci megoldások felé nyitás lazította fel a szocialista lakásmodellt, addig Jugoszláviában a nyitottabb gazdaság, elsõsorban pedig a vendégmunkások által támasztott többletkereslet tette ugyanezt. A gazdaságpolitika nem korlátozhatta teljesen a második gazdaságból származó legális jövedelmek lakásberuházásokra való elköltését. Ennek következménye lett mindkét országban a magánlakás-építés (pl. kaláka) jelentõs bõvülése. De még a konzervatívabb lakásrezsimekben sem voltak ismeretlenek a korrupciós és lelépési pénzek az állami bérlakások elosztásakor és cseréjékor.

A kelet-európai lakásrezsimek tulajdonosi szerkezete igen eltérõ a rendszerváltás idején. Az állami tulajdonú lakások magas aránya jellemzi a volt Szovjetuniót, ahol gyakorlatilag a városi lakásállomány 80–90%-a van az állam kezében. Ennek kétharmada számít vállalati (ágazati) tulajdonú lakásnak. Lengyelország és Csehszlovákia esetében a lakásállomány 20–25%-a szövetkezeti, másik 20–25%-a pedig állami lakás; ez utóbbin belül szintén találunk vállalati lakásokat, de ezek kisebb arányt képviselnek (Lengyelországban pl. kb. egyötödét az állami lakásoknak). Az országok harmadik csoportjában az állami lakások mindössze 20–30%-át teszik ki a lakásállománynak (pl. Magyarországon és Jugoszláviában).

A nyugati társadalomtudósok összehasonlító elemzései gyakran nem vették figyelembe, hogy a kelet-európai lakásrezsimek mûködése sajátos logikát követett, és a lakásállomány tulajdonosi összetételének (bérlakás, tulajdonos által lakott lakás, magánbérlet) hasonlósága és különbsége nem sokat mond önmagában. Bulgáriában a 80-as évek végén a lakások több mint 90%-a magántulajdonban volt, ettõl azonban még nem beszélhetünk piaci lakásmodellrõl, hiszen a magántulajdon (építés és adásvétel) szigorú állami kontroll alatt állt. A kelet-európai lakásrezsimek történetében kevésbé elmélyült kutatóknak máig gondot okoz annak megértése, hogy a szocializmusban a bérlõk széles tulajdonosi jogosítványokkal rendelkeztek (és sok esetben rendelkeznek ma is). Következésképp az állami bérlakás- szektoron belül, a bérlõk egymás közötti tranzakcióiban piaci folyamatok zajlottak (jogviszony cseréje, megosztás, albérlet), amennyiben nem érvényesültek speciális kontrollmechanizmusok.

A kelet-európai országokban tehát hasonló politikai és gazdasági keretek között eltérõ lakásrezsimek jöttek létre. A rendszerváltás során ezek a különbségek jelentõsen mérséklõdtek, bár a szocialista lakáspolitika bizonyos elemei (pl. a támogatási konstrukciók) fontos szerepet játszanak az átmenetben.

Lakásprivatizáció Kelet-Európában

A lakásszociológiai irodalom három alapvetõ tulajdonformát különböztet meg: szociális bérlakást, tulajdonos által lakott lakást és a magánbérletet. E formák súlya sokat mond az adott lakásrezsim jellegérõl, bár a támogatási rendszerek átalakulása miatt a tulajdonosi összetétel önmagában egyre kevésbé meghatározó. Németországban például ma már a támogatott családok 68%-a magánbérlakásban lakik. Következésképp ez a szektor szociális feladatokat tölt be. (Kirchner, 2003) Különösen a fejlõdõ országokra jellemzõ, hogy a tulajdonosi lakások vásárlásához nyújtott, jövedelemhez kötött támogatások szintén szociális célokat követnek.

A lakásrezsimek összehasonlító elemzésének meghatározó elmélete (Kemeny, 1992) a tulajdonosi összetétel alapján kétfajta – unitáriánus és reziduális – modellt különböztet meg. Az unitáriánus modell azt jelenti, hogy a szektorok nyitva állnak minden társadalmi csoport számára, és az élethelyzet, preferencia stb. alapján dõl el, ki hol fog lakni. A reziduális modellben a bérlakások elsõsorban az arra rászorulók számára érhetõk el, ami a bérlakások területi koncentrációja miatt, komoly konfliktusokkal járó társadalmi szegregációhoz vezethet. A reziduális modell jobban illik a liberális jóléti állam modelljéhez, míg az unitáriánus modell a szociáldemokrata jóléti államéhoz. A két modell közötti választás Kemeny szerint a társadalom alapértekei közötti választás következménye, és lényegében megfelel a liberális és a szocdem gazdaságfilozófia különbségeinek. Saunders (1990) azzal érvel, hogy a társadalmaknak van egy belsõ (“ontológiai”) törekvése a magántulajdon irányába, és a bérlakásszektor csökkenõ súlyának nemzetközi trendje ezzel magyarázható. Ezt a felfogást azonban a többnyire baloldali társadalomtudósok elvetik, azzal érvelve – véleményem szerint helyesen – hogy a tulajdonformák közötti választás kontextus- és történelemfüggõ. (Ball-Harloe, 1992, Kemeny, 2001)

A kelet-európai lakásrezsimeket a 80-as évek végén formailag az unitárius modellbe lehetne sorolni. Ám ez félrevezetõ, mivel a Kemeny-féle modelleknek fontos eleme, hogy mindkettõ piaci alternatívát testesít meg. Svédországban például az önkormányzati bérlakásokkal kapcsolatos döntések (lakbérek nagysága, építés, hitel stb.) piaci környezetbe ágyazódnak, míg Kelet-Európában a magánszektor fejlõdése ágyazódik az állami szektorba. A kelet-európai lakásprivatizáció elemzésekor tehát figyelembe kell venni azt a korábban említett összefüggést, hogy a bérlõk nagyon széles tulajdonosi jogosítványokkal rendelkeztek. Következésképpen hiba lenne a magánosítást úgy értelmezni, hogy a reziduális modell felváltja az unitárius bérlakásmodellt. Sokkal inkább arról van szó, hogy a kelet-európai bérlakás-szektor felszámolódik, és nem jelenik meg egy alternatív modell a helyén.

Az egész térség közel 100 millió lakásának hozzávetõleg a fele volt állami tulajdonban, aminek 60%-a, mintegy 30 millió lakás magántulajdonba került. Két országcsoportban az állami tulajdonú lakások “csak” alig több mint a fele került a bérlõk tulajdonába, a többiben a lakások mintegy 90%-a. Mi volt a magyarázata az ilyen gyors, és ennyire átfogó privatizációnak? Az biztosan nem, hogy az állami szektor lebontásának technikája, a privatizáció, szükségképpen elérte a lakásszektort is. A kelet-európai lakásprivatizációs törvények nagyon különböztek egymástól, de valamennyi a lakásban lakó bérlõnek ajánlotta fel a megvásárlás lehetõségét. Ez olyan, mintha a gazdaság más ágaiban a privatizáció kizárólag a Munkavállalói Részvényvásárlási Program (MRP) keretei között játszódott volna le.

Az országcsoportok: KKE – Kelet-Közép-Európa (Csehország, Magyarország, Lengyelország, Szlovákia és Szlovénia); FSU-B – a volt Szovjetunió balti országai (Észtország, Lettország és Litvánia); DKE – Dél- Kelet-Európa (Albánia, Bulgária, Románia, Horvátország, Szerbia); FSU-E – a volt Szovjetunió “európai” országai (Moldávia, Ukrajna) és Oroszország; FSU-K – a volt Szovjetunió kaukázusi országai (Örményország és Kazahsztán). Nem állt rendelkezésre összehasonlítható adat Fehéroroszországról és további öt kaukázusi országról. Az adatok forrása UNECE statisztikák, és egyéb publikációk. Az országcsoportok átlagait a 1990-es lakásállománnyal súlyoztam, mivel nincs adat a 2001-es lakásállományról minden országban.

Volt-e a tömeges magánosításnak alternatívája? Ha rövid választ kell adnom, akkor az így hangzik: elméletileg igen, gyakorlatilag nem. Elméletileg létrejöhetett volna egy olyan közösségi bérleti szektor, melyben a bérlõknek korlátozott tulajdonosi jogosítványaik vannak, a lakbérek fedezik a költségeket, és a lakbértámogatás következtében a lakbérek a szegények számára is megfizethetõk. Ez a megoldás a szektor alapvetõ szerkezeti átalakítását követelte volna, hiszen nemcsak a szabályoknak kellett volna megváltozniuk (lakáskiutalás, lakbérszabályozás és -támogatás), hanem mind a tulajdonosok (önkormányzat, vállalat, szövetkezet), mind a lakáskezelõ intézmények, mind pedig a bérlõk “viselkedésének” is. Ezt nevezi az irodalom strukturális alkalmazkodásnak. A bérlakásszektor szerkezeti átalakítása komoly politikai és gazdasági költségekkel járt volna, amit a kelet-európai új politikai rendszerek nem vállaltak.³ A lakásprivatizációt segítették olyan tanácsadók, szakértõk is, akik a magántulajdon minden formáját magasabbrendûnek tekintették a közösségi tulajdonnál. (OECD, 2001)

Következésképpen, ha elméletileg fenn is állt a lehetõsége egy lassabb magánosítást meghirdetõ és a bérlakásszektor szerkezeti átalakulását eredményezõ lakáspolitikának, gyakorlati esélyei igen korlátozottak voltak. A lakásbérlõk többsége félt a lakbérek kiszámíthatatlan emelkedésétõl, és világosan látta azokat az anyagi elõnyöket, amelyekkel a lakásoknak jóval a piaci ár alatti megvétele kecsegtetett (Magyarországon átlagosan a piaci ár 10–15%-áért vásárolhatták meg a lakásukat, de voltak országok, pl. Oroszország, ahol a bérlõknek nem kellett fizetniük azért, hogy tulajdonossá váljanak.) A bérleti jogok elvétele kompenzáció nélkül nem lett volna megvalósítható, bár hosszú távon talán megérte volna ez a befektetés. Gyakorlatilag azonban minden rövidtávú érdek a lakásprivatizáció mellett szólt. (Lásd Hegedüs et al., 1993)

Az elemzõk többsége (Lux, 2003, Lowe, 2003 Mark, 2002) nem ezen az állásponton van. A lakásprivatizáció, bár jelentõs mértékû volt, közel sem volt teljes. Több olyan ország van, ahol az állami/önkormányzati bérlakások aránya jelentõs maradt, például Lengyelország (18%), Csehország (17%), Lettország (16%), Oroszország (29%) és Ukrajna (20%). A kutatók e “kivételek” alapján állítják azt, hogy a privatizáció alternatívája nemcsak elméletileg, hanem gyakorlatilag is nyitva állt a kelet-európai országok elõtt.

Szerintem viszont ezekben az országokban egyedi okok miatt lassabban és késleltetve valósul meg a privatizáció. Szerkezetileg ugyanazok a társadalmi erõk lépnek fel mellette, csak lassabban jutnak érvényre. Igaz, nincsenek megbízható kutatások, amelyek ezt a hipotézist minden kétséget kizáróan alátámasztanák. Lettországban például, ahol a bérlakások aránya kb. 20%, a privatizációt lassították az orosz kisebbség elismerése körüli csatározások. A folyamat felgyorsulását valószínûsíti az a nemrég elfogadott lakáspolitikai dokumentum, amely 10%-ban határozza meg a közösségi szektor szükséges arányát. Csehország esetében a privatizációt akadályozta a lakások visszaadása eredeti tulajdonosuknak (restitució), és az önkormányzatok sem voltak különösebben érdekeltek a magánosításban. Lengyelországban szintén az önkormányzatok érdektelensége és a társasházi törvény hiánya lehetett a lassabb privatizáció magyarázata. Oroszország esetében pedig az állami bérlakásszektor mûködési költségeinek központi támogatása volt visszatartó erõ. Ezeknél erõsebb érv amellett, hogy, legalábbis egyelõre, nem egy alternatív megoldás bontakozik ki a szemünk elõtt, az, hogy az említett országokban is elmaradt a bérleti szektor strukturális átalakítása (lakbérek, jövedelemhez kötött lakbértámogatás, tulajdonosi jogok mérséklése.)

A lakásprivatizációs törvények a 90-es évek elsõ felében jöttek ki, és pénzügyi technikáik tekintetében nagyon változatosnak bizonyultak. Általában a vásárlás feltételei mérhetetlenül igazságtalanok voltak, ami jól tükrözte a társadalmi szolidaritás minimumának a hiányát.⁴ A privatizációs ajándék annál nagyobb volt, minél értékesebb lakásban lakott valaki (Dániel, 1996; Székely, 2000; Hegedüs et al., 1993).

Következményét tekintve azonban legalább ilyen fontos, hogy kik milyen lakásokat nem vettek meg: tény, hogy a legrosszabb lakásokban a legrosszabb jövedelmi körülmények között élõk voltak azok, akik az önkormányzati szektorban maradtak. Ebben az értelemben valóban egy szûk, reziduális bérlakásszektor jött létre a kelet-európai országokban.

Alternatív bérlakásmodellek

A privatizáció nyomán lényegében marginalizálódott az önkormányzati bérlakásszektor, ugyanakkor a nemzetközi és európai tapasztalatok azt támasztják alá, hogy bérlakások és ezen belül is szociális bérlakások nélkül korszerû lakásrendszer nehezen képzelhetõ el. A lakásprivatizáció egyértelmû következménye a szociális lakáspolitika lehetõségeinek beszûkülése. Bár a bérlakásszektor a tulajdonosi jogok miatt korábban sem állt teljesen a szociális lakáselosztás rendelkezésére, de a “természetes” megüresedés, és a jogok visszavásárlása révén volt egy újraelosztható állomány.⁵ A bérlakásszektor hiánya fékezi a lakásmobilitást, csökkenti a háztartások alkalmazkodási képességét (életciklus, jövedelem és lakáskereslet), és nehezíti a munkanélküliséget enyhítõ migrációt is a régiók között. (Oswald, 1999)

A lakásprivatizáció következménye nemcsak a közösségi szektor eltûnése, hanem általában a bérlakások hiánya. Számos volt szocialista országban (Magyarország, Szlovénia, Horvátország, Románia stb.) ma már 90% felett van azoknak a lakásoknak a részaránya, melyekben a tulajdonos lakik, s ez túlmegy a dél-európai lakásrezsimek maximum 80%-os arányán. Európában többféle modellje alakult ki a bérlakásszektornak, ezek szociológiailag négy szereplõ (bérlõ, tulajdonos, üzemeltetõ és az állam) sajátos intézményi kapcsolataival írhatók le. Európában történetileg a magánbérlakás meghatározó tulajdoni forma volt, amely az elsõ világháború után bevezetett lakbérszabályozás következtében megrendült, majd a második világháborút követõ közösségi lakásberuházások nyomán súlyát tekintve is visszaszorult. A dél-európai országok magas tulajdoni arányát az magyarázza, hogy a “lakbérszabályozás” miatt a magánberuházók elhagyták a szektort, de nem lépett be helyettük közösségi (önkormányzati, szövetkezeti) szereplõ. Olaszországban a brit “tisztességes” (fair) lakbérszabályozás átvételével tíz év alatt felszámolták a magánbérlakások jelentõs részét. A nyugat-európai lakásrendszerekben ugyan megfigyelhetõ a bérlakások arányának csökkenése, de ez a trend országonként nagyon különbözõ módon és mértékben jut érvényre. Az éppen 25 éve indított thatcheri lakásprivatizációt nem készítette elõ semmilyen lakáspolitikai hatásvizsgálat, a konzervatív kormány egyszerûen meg akarta gyengíteni a munkáspárti önkormányzatokat, kötelezve õket arra, hogy a bérlakás-szektor mûködtetését versenyeztessék meg, és ajánlják fel a lehetõséget a lakásszövetkezeteknek. A bérlõk sokszor nem a tulajdonváltást választották, hanem inkább az önkormányzati üzemeltetõt cserélték le egy másik, jobb szolgáltatásokat és alacsonyabb árakat igérõ non-profit üzemeltetõre. A brit tapasztalatok alapján Hollandiában is a kormány kezdeményezte a lakásprivatizációt, de a politikailag erõs lakásszövetkezetekkel találta szemben magát, akik nem akarták felszámolni saját szervezeteiket, és inkább választották a helyi önkormányzatoktól való függetlenedést. Az elmúlt 10–15 évben a holland lakásszövetkezetek lényegében piacképes, az önkormányzatoktól és a központi kormányzattól is viszonylag független, lakás-nagyvállalatokká alakultak át. (Priemus, 2003)

És Kelet-Európában – vajon itt milyen irányba fordul a bérlakás-szektor? Intézményi szerkezetét tekintve a bérleti viszonynak négy alaptípusát különböztethetjük meg a térségben: önkormányzati bérlakások; szabályozott magánbérlet; költségalapú (“non-profit”) bérlet; szabad magánbérlet.

Az elsõ típusba az önkormányzati bérlakások tartoznak. A privatizáció következtében az önkormányzatok tulajdonában általában a rossz, magas költségekkel fenntartható lakások maradtak, ahol tipikusan alacsony jövedelmû családok laknak. Érdemes megfigyelni, hogy a lakásállomány egy töredékét egyik országban sem vették meg a bérlõk, még ott sem (pl. Oroszországban), ahol ingyenes volt a privatizáció. Magyarországon azok a családok nem vásárolták meg a lakásukat, akik vagy semmilyen megtakarítással nem rendelkeztek (eleve hátralékosok voltak és nem segítette õket a rokonság), vagy akiknek a lakásai nagyon rossz minõségûek voltak. Ennek megfelelõen nálunk a bérlakásban élõk körében a lakbér- és díjhátralékkal rendelkezõ családok aránya két-háromszorosa az országos átlagnak. Az önkormányzatok lakbéremelési törekvésének gátat szab a lakosság fizetõképessége és a lakbéremelés politikai költségei. Az önkormányzatok sem gazdaságilag, sem politikailag nem érdekeltek a szektor bõvítésében, mert a bérlakások fenntartása veszteséges, és velük csak a látható szegények számát növelik. Szinte valamennyi átalakuló ország esetében igaz ez a megállapítás, bár komoly különbségeket okoz a lakbérszabályozás és a bérlakásszektor deficitjének választott finanszírozási technikája. A lakbérek lényegesen elmaradnak a piaci szinttõl, és azok a félelmek, hogy az önkormányzatok mohók lesznek, és a bevétel maximalizálása érdekében túl magas lakbéreket vetnek majd ki, alaptalannak bizonyultak. Lengyelországban és Szlovákiában az önkormányzati lakbérek a központilag meghatározott lakbérplafont meg sem közelítik, Magyarországon – ahol semmilyen központi kontroll nem érvényesül – e lakbérek a piaciak 25–30%-át teszik ki. Csehországban, ahol a legátgondoltabb bérlakáspolitika érvényesült, a tervezett központi lakbéremelések politikai okok miatt maradtak el. A központi lakbérmegállapítás láthatóan még nehezebbé teszi a költségalapú lakbérek bevezetését, mivel a politikai költségek és a gazdasági hasznok más- más szinten jelentkeznek.

A lakbéremelés politikai költségei ugyanis a központi kormányt terhelik, a bevételi többlet viszont a helyi önkormányzatoké. Ennek pont a fordítottja volt a helyzet Magyarországon 1993-ban, amikor az állam – nyilvánvaló politikai okok miatt – befagyasztotta a lakbéreket két évre. A politikai elõny a központi kormányzaté volt, a költségeket viszont az önkormányzatok viselték. A decentralizált rendszerek sokkal rugalmasabbak ebben a tekintetben, hiszen az innovatív megoldások példaként szolgálhatnak a konzervatívabb szellemû önkormányzatok számára is. Az önkormányzati bérlakásszektor szerepét azonban legalább ennyire befolyásolja az önkormányzati finanszírozás rendszere, vagyis az, hogy e szektor mennyire képes saját deficitjét a központi kormányzatra hárítani. Az elméleti vita, hogy vannak-e alternatívák, még nem dõlt el, hiszen elvileg a lakásprivatizációban késlekedõ országok elõtt nyitva áll az “unitárius modell”. Cseh lakáspolitikusok és szociológusok egyelõre azzal érvelnek, hogy az önkormányzati bérlakásszektoruk nem tekinthetõ szociálisnak, hiszen az alacsony lakbéren keresztül a magasabb jövedelmûek is támogatást élveznek. (Sunega, 2003) A következõ évek nagy kérdése, hogy a szerkezeti átalakítások (lakbéremelés és lakbértámogatás, elosztási mechanizmusok) tényleg bekövetkeznek-e. A magyar tapasztalatok arra intenek, hogy amint reális közelségbe kerül a lakbéremelés és a bérlõ tulajdonosi jogainak csorbítása, a lakásprivatizáció melletti politikai törekvések felerõsödnek.

A kelet-európai országok többségében (kivéve Oroszországot és a volt Szovjetunióból kivált – nem balti – államokat) törvényt hoztak az államosított lakások eredeti (azonosítható) tulajdonosainak, illetve leszármazottjaiknak történõ visszaadásáról. A restitúció, a magánbérleti szektor egyfajta visszaállítása képviseli a bérleti viszonyok második típusát a térségben. A lakásokat a bent lakó bérlõk “feje felett” visszaadták az eredeti tulajdonosnak, de úgy, hogy közben a bérlõket korábbi tulajdonosi jogosítványaitól (bérleti jog, szabad csere, alacsony lakbér) nem fosztották meg. Ez sajátos politikai konfliktusokat teremtett, mivel a kormányzatnak az új tulajdonosok állandó politikai nyomása alatt kell védenie a bérlõk érdekeit, és az e területen hozott döntések kihatnak a bérlakásrendszer egészének átalakulására. A Cseh Köztársaságban, elsõsorban Prágában, a lakások 8%-a került vissza az eredeti tulajdonoshoz. A kormányzat máig nem tudott a bérlõktõl elvenni bizonyos tulajdonosi jogokat, és a lakbérek 15 év után is a valódi piaci lakbérek 50%-a körül alakulnak. De a restitúció valamenynyi országban komoly nehézségeket okozott a szabályozásban. Romániában például erõs helyi ellenállásba ütközött, a helyi elit egyszerûen bojkottálta a törvény alkalmazását. (Dawidson, 2003) Az új tulajdonosok törekvése az, hogy visszakapott vagyonuk értékét növeljék, és megszabaduljanak régi bérlõiktõl. Magyarországon nem volt restitució. A privatizáció korán, már 1986-ban elkezdõdött, és 1988–1989-ben felgyorsult. A nyilvánvaló politikai ellenérdekek mellett jogilag is nagyon komplikált lett volna a már privatizált lakásokat az új tulajdonosoktól elvenni, és az eredetieknek visszaadni.

A térségben fellelhetõ bérleti viszonyok harmadik típusa a költségalapú, támogatott lakbérû non-profit szektor. Lengyelországban 1996-ban vezették be a non-profit lakástársaságokat (TBS), amelyek támogatott hitelek segítségével építenek szabályozott lakbérû lakásokat. (Muzio³–Wêc³awowicz–Oracz, 2004) A TBS mögött önkormányzatok (telek, infrastruktúra) és építõipari vállalatok állnak. A lakbéreknek fedezniük kell a támogatott hitel költségeit. A program terjedésének a költségvetési támogatás korlátai és a relatíve magas lakbér szab gátat. A TBS lakásai esetében a lakbérek elérik a maximumot, a központilag meghatározott újraelõállítási költség 3%-át havonta, amit az alacsony jövedelmû háztartások képtelenek megfizetni. Lengyel lakásszociológusok elsõsorban azért bírálják ezt a konstrukciót, mert a magas lakbérek kiszorítják a szegényebbeket errõl a piacról. A Magyarországon 2000-ben megindított, majd nemrég leállított költségalapú bérlakás-építési program is ebbe a típusba sorolható, azzal a különbséggel, hogy nálunk nem támogatott hitelt, hanem tõketámogatást kaptak az önkormányzatok, és a lakbérszabályozás nem a maximumot, hanem a minimumot határozta meg. (Azaz a program arra akarta ösztönözni az önkormányzatokat, hogy az éves lakbér a beruházási költség legalább 2%-át érje el.) Az európai tapasztalatok azt mutatják, hogy a non-profit szociális szektor kiépítése hosszú folyamat eredménye, ahol a “non-profit” azt jelzi, hogy komoly (közvetlen vagy közvetett) költségvetési támogatás nélkül nem életképes ez a modell. Piaci szereplõk bevonása (mint pl. a lengyel esetben) csak akkor lehetséges, ha a befektetések megtérülése garantált. Valójában a különbözõ szereplõk közötti kockázatok megosztása a kérdés. Azok a megoldások, amelyekben ezek a kockázatok egyenlõtlenül oszlanak meg, nem lesznek mûködõképesek, mivel a hátrányos helyzetû fél mindig érdekelt marad az egyezmények felbontásában. A Bosznia-Hercegovinában megvalósított programban a magán- és a közszféra közötti együttmûködés keretében egy osztrák non-profit társaság – a kormánnyal 30 évre szóló szerzõdés révén – biztosította a kockázatmentes megtérülést. Igaz, olyan magas költségvetési támogatás mellett, ami kizárja a program terjedését. (Dzepar-Ganibegovic, 2003)

A negyedik típus a hagyományos magánbérleti szektor, amely már a 80-as években is terjedõben volt. Tipikus esetben egyének második lakásairól, és nem intézményi befektetõkrõl van szó. Magyarországon a háztartások a megtakarítás egyik hatékony formájának tekintették a második lakásba való beruházást, dacára annak, hogy a tulajdoni korlátozások és a bérlakás-piaci kockázatok (nem fizetés, “lelakás” stb.) csökentették a befektetés vonzerejét. A 90-es években is lassan terjedt ez a bérleti típus, bár sehol a térségben nem áll rendelkezésre teljesen megbízható adat. A szabad magánbérlakás-szektor növekedésének a jogviszonyok szabályozatlansága, és az adórendszer szab határt. A magánbérleti jogviszony bizonytalansága mind a bérlõt, mind a tulajdonost hátrányosan érinti, és az elõnyök-hátrányok általában kiszámíthatatlanok. (A lakbérek szabályozatlanok, a nem-fizetés miatti retorziók korlátozottak, stb.) A korszerû szabályozást akadályozzák a meglévõ “szociális” szektor bizonyos elemei (pl. a tulajdonosi jogosítványok), bár vannak törekvések a változtatásra. Ezek elsõsorban a tulajdonosok érdekeit fejezik ki. Szlovéniában a viszonylag erõs, nemzetközi támogatást is élvezõ bérlõi érdekképviselet komoly ellenállást tanúsít a törvényi változásokkal szemben. (Fajs, 2004)

A magánbérlakás-szektor adózási hátránya abból ered, hogy ha valaki a megtakarításait saját tulajdonú lakásba fekteti, akkor – ha benne lakik – annak hasznát “természetben” adómentesen élvezi, szemben azzal a személlyel, aki bérlakásban lakik, megtakarításai után adózik, és a lakbért is adózott jövedelmébõl kell kifizetnie. A 90-es évek végén egy átlagos lakás esetében körülbelül évi 100 ezer Ft-ra becsültük ennek a hátránynak a nagyságát. Nem véletlen, hogy a köznapi okoskodás azt vallja, hogy olcsóbb lakás vásárolni, mint bérelni, ami semleges adórendszert és mûködõ piacot feltételezve közgazdasági nonszensz. A magánbérleti szektor hátrányait a gyakori adómegkerülés kompenzálhatja. Az e típusba tartozó lakások arányát a lakásállomány 5–10%-ára becsülik, de nagyvárosok esetében az arány ennek a duplája is lehet. Érdekes módon, Magyarországon a magasabb jövedelmûek számára megnyíló hiteltámogatás (2000–2004) adott lökést a magánbérlet terjedésének, amit egyelõre inkább anekdotikus, mint statisztikai információk támasztanak alá. A piaci lakbérek az önkormányzati lakások lakbéreinek 4–5-szörösét is kitehetik, más szóval a magánbérlakás csak egy nagyon szûk réteg számára megfizethetõ. Moldávia fõvárosában, Kisinyovban 20–30 ezerre, a lakásállomány 10%-ára becsülik a magán-bérlakások arányát, ami az érvényes jogszabályok értelmében teljesen illegális. A magánlakbérek a hivatalos lakbérek 30-szorosát érik el. (ECE, 2002) (A fenti információk is sokszor anekdotikusak, és gyakran csak a külföldiek számára nyitva álló részpiacok lakbéreit tükrözik.)

Lakáspolitikai törekvések

A rendszerváltás után a lakásrezsimek átalakítása nem tûnt a legfontosabb feladatnak. Ahogy egy elemzõ (Struyk, 1996) írta, a lakáspolitika nem vált a társadalmi átalakulás motorjává, sokkal inkább az átalakulás feszültségeinek levezetését szolgálta. Tizenöt év elteltével megállapítható, hogy a keretfeltételek (decentralizáció, dereguláció, és privatizálás) létrejötte után azon politikai és intézményi megoldások választása volt a jellemzõ, amelyek irányába a legerõsebb lobbyérdekek hatottak, és ahol a legkisebb ellenállásra lehetett számítani. (Tsenkova, 2003) Mindmáig nincsenek átfogó programok, és ha vannak is “lakáspolitikai” koncepciók, azok csak papíron léteznek. A lakásreformok lépésrõl-lépésre valósulnak meg, s az egyes elemek sikere a mögöttük lévõ intézményi érdekeken áll vagy bukik.

Az egyes megoldások jócskán függnek a helyi körülményektõl, és sok esetben a véletlentõl. Mindezek alapján a bérlakásszektor jövõje elsõsorban az intézményi érdekek és a politika (lakáspolitika) együttes fellépésének hatékonyságán múlik. A bérlakás-rendszer átalakulását tehát nem annyira a modellek közötti választás, mint inkább az egyes konstrukciók mellett felsorakozó érdekek érvényesítésének hatékonysága fogja meghatározni, amelyet részben a támogatások nagyságával, részben a jogszabályi (és a jogszabályok végrehajtásában elért) változásokkal mérhetünk.

1999–2000 környékén a kelet-közép-európai lakásrendszerekben megjelenik az igény a szociális lakásprogramok iránt, de ezek szinte mindenhol kudarcot vallanak, mivel gazdasági erõ és intézményi érdek nem rendezõdik mögéjük. A politikai versenyben megfogalmazódott programok az intézményi szereplõk érdekeinek megfelelõen a megvalósítás során átalakulnak. A csehországi önkormányzati lakásépítési program a 90-es évek közepén például 20 éves bérlet után vételi opciót kínált a bérlõnek, amely átadható volt. A romániai szociális lakásprogram a versenyeztetés kudarcai miatt a lakásépítési költségek növekedését eredményezte, így a “kedvezményezettek” a piaci árnál sokkal drágábban jutottak lakáshoz.

A magyar lakáspolitika elmúlt másfél évtizede jól illusztrálja, hogy mind a négy modell kialakulásának megvolt az elvi lehetõsége, és lépések is történtek ezirányú programok elindítására. De ezek a programok – ha egyáltalán beindultak – elõbb-utóbb kifulladtak. Ennek oka az, hogy sikerüket három tényezõ garantálhatta volna: szélesebb középosztályi támogatás, gazdasági-intézményi érdekeltség és politikai hátszél. A bérlakás- programok esetében ezek a feltételek ritkán teljesülnek egyszerre. A 2000-ben indított szociális bérlakásprogram élvezett bizonyos politikai (részben lakáspolitikai, részben azonban az önkormányzatok megnyerésére irányuló, tisztán politikai) támogatást, de kérdéses volt az önkormányzatok eltökéltsége. Elméletileg az önkormányzatok nem érdekeltek a veszteséges szektor bõvítésében, de érdekeltek általában a fejlesztésben és a kapott támogatások maximalizálásában. A szociális lakások – bár errõl korrekt felmérés nem készült – elsõsorban a stabil alsó-középosztály esélyeit szokták növelni. A program keretében 2000 és 2002 között elfogadott pályázatok hozzávetõleg 10 ezer lakásegység megépítését vállalták, melynek 75%-a szociális illetve költségalapú bérlakás volt, míg 25%-a a támogatások nélkül is piacképes nyugdíjasházi férõhelyeket szaporította. Ennek a programnak a tanulsága az, hogy a megvalósítás során különbözõ intézmények és befolyásosabb társadalmi csoportok nyomására a programok tartalma módosul. A lakáspolitikai vitákban az önkormányzati bérlakás-építési program leállítása melletti legfontosabb érv az egy lakásra jutó költség volt (kb. 5 millió Ft/lakás), de nem sokan gondolták végig, hogy a sikeres hiteltámogatás lakásonkénti költsége (a hitel lejáratáig élvezett támogatások jelenértéke) ezt is meghaladta.

Ugyanakkor mind a lakásépítõk/beruházók/fejlesztõk, mind pedig a bankok részérõl komoly kezdeményezések történtek szociális bérlakások építésére a harmadik típusú bérlakás-modell keretei között. Az elgondolás – a PPP (public–private-partnership) szellemében – az volt, hogy a fejlesztõk felépítik, a bankok meghitelezik, az önkormányzatok (vagy a szociális lakásvállalatok) szociális lakbért kérve kiadják a lakásokat, a költségvetés pedig fizeti a profitot is tartalmazó “költséglakbér” és a megfizethetõ lakbér közötti különbséget. A program elbukott, mivel a költség-lakbér kb. másfél-kétszerese lett volna a tényleges piaci lakbéreknek, így a költségvetési és a szociális ágazat egyaránt ellenállt ennek a javaslatnak. Az új lakásszövetkezeti törvény lehetõséget ad a lakásszövetkezeteknek arra, hogy bérlakásokat építsenek, de hogy ez megvalósul-e, és ha igen, akkor sikeres lesz-e, az már kérdéses.

A nemrég megjelent lakbér-támogatási konstrukció viszont a negyedik modell irányába tett tétova lépésként értelmezhetõ, amikor is az önkormányzatok bevonják a piacon megjelenõ magánbérlakásokat a szociális feladatokba. Ezt a modellt egyébként az USA-ban dolgozták ki a 70-es években, de különbözõ változatai Európában (pl. Németországban) is népszerûek.

Egyelõre tehát nem látni azokat a társadalmi erõket, amelyek egy átütõ szociális lakásprogram mellett hosszabb távon is elköteleznék magukat. Az önkormányzatok, az építõipar, a bankok, a szociális szektor és a lakáspolitika közötti tartós együttmûködés bonyolult feladat, amelyet a minimum négyévente módosuló kormánypolitika mellett nem könnyû ellátni. A hazai decentralizált rendszerben fel-felbukkanó, jó helyi megoldások azonban beépülhetnek az országos lakástámogatási rendszerbe, enyhítve a szociális lakásszektor mai hiányát. Ám nagy szükség lenne egy olyan elgondolásra, amely az európai trendek figyelembevételével hosszabb távra választana modellt, és ez a modell valóban a lakáspolitikai döntések viszonyítási alapja lenne, nem pedig egy újabb kommunikációs eszköz az épp regnáló kormány kezében.

Irodalom

Alexeev, M.: Market vs. Rationing: The Case of Soviet Housing, Review of Economics and Statistics, Vol LXX., No 3. (1988) augusztus.

Ball, M. and Harloe, M. (1992): Rhetorical barriers to understanding housing provision: what the ’provision thesis’ is and is not, Housing Studies, 7, 3–15.

Dániel Zsuzsa: A bérlakásprivatizáció paradoxona. Nemzeti ajándék vagy ráfizetés? Közgazdasági Szemle, XLIII. évf., 1996. március, 204–230.

Dawidson. K.: The (il) legality of housing ownership in Timiºoara inner city. An urban problem in post-socialist Romania ENHR Conference, Tirana, 2003.

Dzepar-Ganibegovic, N.: An Outline of Pilot Project for Social Housing In Canton Sarajevo. UNECE Workshop on Social Housing. Prague, 2003. május 19–20.

Economic Commission for Europe, Geneva: Country Profiles on the Housing Profile, Republic of Moldova, 2002.

Fajs, M.: Housing Policy in Slovenia presentation 2004 www.iut.nu/Handouts%20congress04/Slovenia.ppt

Hegedüs J. – Tosics I.: Lakásosztályok és lakáspolitika I–II. Mozgó Világ, 1982/9:12–21,1982/10:95–105.

Hegedüs J. – Tosics I.: Lakásreform a 80-as években. Medvetánc, 1983/4–1984/1, 177–204.

Hegedüs J. – Mark K. – Struyk, R. – Tosics, I.: Privatizációs dilemma a budapesti bérlakásszektorban. Szociológia, 1993/2:45–70.

Hegedüs, J. – Tosics, I. (1996a): Disintegration of East- European Housing Model. In: Housing Privatization in Eastern Europe (Clapham, D. – Hegedüs, J. – Kintrea, K. – Tosics I. [eds]) Westport: Greenwood Press, 15–40., 1996.

Hegedüs J.: Az állam és a piac a lakáspolitikában. Medvetánc, 1986/2–3, 127–146.

Hegedüs, J. – Tosics, I.: Viták az új lakáspolitikáról, Pénzügyi Szemle, 1984/8–9, 668–680.

Hegedüs J.: Self help housing in Hungary. In: Kosta Matey (ed.), Beyond Self-Help Housing, Profil Verlag, 1992, 217–231.

Hoffman, M. (1976): Wohnungspolitik der DDR. Düsseldorf: Velag Whonungwirtschaft.

Kemeny, J. (1992): Housing and social theory. London/ New York: Routledge, 64–81.

Kemeny, J.: Comparative Housing and Welfare: theorizing the relationship, Journal of Housing and the Built Environment, Volume 16, No. 1, 53–70, 2001.

Kirchner, J.: Szociális lakások Németországban (kézirat). Válasz az UNECE konferencia kérdéseire, 2003.

Lowe, S.: Housing in Post-communist Europe – issues and agendas. In: Housing Change in East and Central Europe (ed. By Lowe, s. and Tsenkova, S.). Ashgate, 2003.

Mark, Stephens: International models of Housing Finance: Housing Systems in the Western and Transition Economies. In: Housing Finance in Transition Economies, OECD, 2002.

Muzio³-Wêc³awowicz, A. – Oracz, A.: Rents in Polish social rental housing in the context of activity of the National Housing Fund. ENHR Conference. Cambridge, 2004.

OECD, 2001 Summary of Conference on Housing Policy.

Oswald, Andrew J.: The Housing Market and Europe’s. Unemployment: A Non-Technical Paper May 1999, Department of Economics, University of Warwick, CV4 7AL, United Kingdom.

Priemus, H. (2003): Dutch Houisng Association: Current Developments and Debates. In: Houisng Studies, Vol. 18 No. 3. 327–351.

Struyk, R.: The Long Road to the Market. In: Struyk, R. (ed.): Economic Restructuring of the Former Soviet Block. The Case of Housing, The Urban Institute Press, Washington, DC, 1996.

Suanders, P.: A Nation of Home Owners. London, Unwin Hyman, 1990.

Sunega, P.: The Effectiveness of Selected Housing Subsidies in the Czech Republic: How to Support Higher Income Households? ENHR Conference 2003, Cambridge.

Székely Gáborné (2000): Az önkormányzati bérlakások privatizációja. In: Lakásviszonyok III. Társadalomstatisztikai Füzetek. 31. kötet, KSH, 2001, 32–51.

Tsenkova, S.: Housing Policy in Latvia: Muddling Through, paper prepared for the American Real Estate and Urban Economics Association Conference, Krakow, 2003. június 20.