Alkotmány és szuverenitás az Európai Unióban

1951-ben Belgium, Franciaország, Luxemburg, Németország és Olaszország képviselői aláírták az Európai Unió elődjeként számon tartott Európai Szén- és Acélközösség alapító szerződését. Legmerészebb álmukban sem gondolták volna, hogy e mozdulattal minden teoretikus leghőbb vágyát elégítik majd ki: az általuk alapított szervezetből, amely szabadon felruházható akár a legellentmondóbb nézetekkel is. A Közösségről szóló szakirodalomban annyira ellentétes látásmódokra figyelhetünk föl, mintha ezek a művek nem is ugyanarról a jelenségről szólnának. Az Európai Közösségek, majd az Európai Unió elméleti tömegszállássá alakítása nem meglepő, hiszen a vezető európai politikusok még ma sem képviselnek egységes, vagy akár hasonló nézeteket az integráció végső céljairól rendeltetéséről. Az EU-t elméletbe foglalni nem más, mint utólag értelmet tulajdonítani egy előre kiszámíthatatlan, szerves fejlődésnek, és ezt induktív módon felépített gondolati rendszerben ábrázolni. Az Unióról való gondolkodás során egyeseket kizárólag közgazdasági racionalitás vezet, mások az európai grandeur híveként az Egyesült Államokkal kívánják fölvenni a versenyt mind a gazdaság, mind politikai befolyás terén. A kezdetben gazdasági integrációnak indult folyamat ma már az élet minden területére kiterjed. Nem csoda hát, hogy az Európáról szóló tanulmányokban is gyökeresen eltérő koncepciókat találunk az integráció mibenlétéről. Itt nem csak az elefántot tapogató vak tudósokról van szó, itt maga az elefánt is minimum kétlelkű.

Az Uniót övező elméleti rendszerek három fő csoportba oszthatók. A kormányközi kapcsolatok modelljének hívei a nemzetállami szuverenitásból indulnak ki, és elemzéseikben a nemzetközi jog fogalomrendszerét hívják segítségül. Az uniós intézmények eszerint nemzetközi szervezetek, amelyek a tagállamok akaratából jöttek létre, és rendeltetésük pusztán a tagállamok akaratának végrehajtásában áll. A föderalista modellek az állam alkotmányos berendezésének terminológiáját használják. Szélsőséges irányzatuk az Európai Egyesült Államok fokozatos kialakításáról beszél, de a legmegfontoltabbak is elfogadják az „európai alkotmány” létezését. A harmadik irányzat a sui generis rendszer nézetét vallóké. Eszerint az integrációval létrejött entitás nem hasonlít semmilyen idáig kialakult politikai vagy jogi rendszerre sem, nem ragadható meg sem a nemzetközi kapcsolatok merev, szuverén államok között kialakult viszonyok, sem az alkotmányos működésre kitalált terminológiával. Mindhárom elmélet megközelítéssel él. Míg a kormányközi kapcsolatok elméletének hívei abszurdnak és megengedhetetlennek tartják az Európai Bíróság aktivizmusát, az uniós hatáskör bővülését a nemzetállamok rovására; a föderalisták számon kérik az európai írott alkotmányt és az integráció további mélyítését; a „sui generisták” szeretnék, ha az Unió tovább függetlenedne mind az államközi , mind az állami fogalomrendszerektől.

A szakirodalomban gyakori a jelenség egyoldalú, jogi szemlélete Véleményem szerint az Unió tényleges működését kizárólag jogi alapon nem lehet megérteni. Egy államon belül is, ha a döntéshozatali hierarchiában egyre feljebb haladunk, a jog fokozatosan a háttérbe szorul, és a személyes, informális csatornák kerülnek előtérbe. Amíg az államigazgatás alsóbb szintjein minden eljárást, ügyvitelt és felelősséget jogilag egzaktan előírnak, addig a kormány tagjai között, vagy egy minisztérium legfelső vezetésében sokkal több szerep jut az informális információcserének, személyes kapcsolatoknak. Az Európai Unióban ez még inkább így van: a tagországok kormányai által delegált bizottságok kívülről láthatatlan hálózatain, a Bizottság és a Tanács képviselőinek informális eszmecseréin több fontos kérdés dől el, mint a hivatalos tanácskozásokon. Itt különösen fontosak az emberi kapcsolatok és hálózatok. Az EU legfontosabb kérdéseiben döntést hozó kormányközi konferenciákon szigorúan zárt ajtók mögött, informálisan zajlik az egyeztetés. Az unió működéséből, kompromisszumos döntéshozatalából fakadó anomáliákról – mint a sokat emlegetett demokrácia-deficitről – az uniós vezetők rendkívül óvatosan fogalmaznak. A jogi szabályozás szűkössége miatt (különös tekintettel az eljárásokra) az európai vezetők ügyrendje a gyakorlatban alakul ki. Ennek hátránya az átláthatatlanság és a hiányos jogbiztonság, előnye viszont a rugalmasság és a hatékonyság. A pusztán jogi értelmezés során ezért éppen a lényeg veszne el, egy irracionális, ezer sebből vérző rendszert ábrázolnánk. Miért működik mégis az Európai Unió? Erre a kérdésre az intézmények, tagállamok rendszerben elfoglalt helye, és a közöttük kialakult erőviszonyok empirikus vizsgálata adhat csak választ. Miközben a jog eszköztára csak arra alkalmas, hogy egy politikai döntést jogi formába öntsön, vagy a már meglévő jogi normákat értelmezze, rendszerüket feltárja, az „európai finalitás”, azaz a politikai döntés a végső célokról szemmel láthatólag hiányzik. Az integráció jelenlegi szakaszában a viták elsősorban politikai porondon zajlanak.

Weiler szerint az acquis communautaire, azaz a közösségi vívmányok az uniós politika „legszentebb tehene”. Amennyiben ez így van, akkor a nemzetállamoké egészen biztosan a szuverenitás.1 Mindkét szent állatot igen hasonló tulajdonságok jellemzik. Gyakran állítják be őket a szupranacionális és a kormányközi kapcsolatok modelljének szimbólumaiként.

Mindkét kategória igencsak homályos. Mit is jelent az előbbi? Biztosan részét képezik az európai acquis-nak a szerződések, a közösségi jogalkotás termékei és az Európai Bíróság joggyakorlata, azaz a közösségi joganyag. Beletartoznak-e ugyanakkor a szervek jogilag nem kötelező ajánlásai és állásfoglalásai is? Beletartoznak-e a a Közösséget övező, nem jogi jelenségek? Felöleli-e az Európai Tanács bizottságaiban kialakult félig informális, félig láthatatlan gyakorlatokat, az intézmények között kialakult kommunikációt (és annak hiányát), a kormányközi konferenciák tárgyalásának menetét? Egyáltalán létezik-e európai alkotmány, és ha létezik, vajon az is része az acquis-nak?

A nemzetállamok integrációt ellenző képviselői a nemzetállamok szuverenitására hivatkoznak. A nemzetállam szuverenitását megkérdőjelező integrációs elméletekkel szemben azt vetik fel, hogy szerzőik az államok központi magját, sine qua nonját tagadják. Az Európai Unió tagállamai jogi értelemben feltétlenül szuverének. Mit is ér valójában ez a jogi szuverenitás, amikor az európai jog a nemzetállamot kötelezi, és azt be nem tartása esetén akár pénzbüntetéssel is sújthatják? A szuverenitás szertartása – úgy tűnik – annak ellenére folytatódik, hogy az istenek rég elhagyták a terepet.

Európa alkotmánya

A szakirodalomban gyakran hivatkoznak az Európai Unió alkotmányára. A kormányközi kapcsolatok elmélete szerint ilyen alkotmány nem létezik, nem létezhet, és soha sem fog létezni. Abban még a föderalisták is általában megegyeznek, hogy önmagában az alapító szerződéseket nem lehet az Unió alkotmányának nevezni.2 Azok ugyanis nem tudják felmutatni az alkotmány tartalmi elemeit. Nézetük szerint azonban az Európai Bíróság saját joggyakorlatával, alkotmánybíróság-szerepe következtében láthatatlan alkotmányt teremtett, amely koherens rendszerré állt össze: az egésze minőségileg több, mint a szerződés cikkeinek puszta összessége. Ez azt is jelenti, hogy önmagukban sem a szerződés szövege, sem az Európai Bíróság által kialakított jogelvek nem értelmezhetők.

Az európai alkotmány léte semmiképpen nem nevezhető magától értetődőnek. Nézzük meg, hogy mit mond egy vezető jogi szótár az alkotmányról:

[Az alkotmány] egy állam vagy nemzet szerves és alapvető törvénye, amely lehet írott és íratlan. Meghatározza a kormányzata alapvető arculatát és koncepcióját, megállapítja azokat az alapvető elveket, amelyekhez a belső életében igazodnia kell, felállítja szervezetét, szabályozza, elosztja és korlátozza szervezeti egységeinek működését, meghatározza a szuverenitásból fakadó hatalom gyakorlásának módját és mértékét. A kormányzati charta minden hatalmát a kormányzottakból meríti. Az írott alkotmányt az unió (pl. Amerikai Egyesült Államok) vagy az adott ország népe hozza meg, mint minden szerv és tisztségviselő számára teljes terjedelmében kötelező abszolút magatartási és döntési szabályt, amelyet mindaddig be kell tartani, amíg az őt létrehozó hatalom meg nem változtatja azt alkotmánymódosítás formájában. A megszegése bármely szerv vagy tisztségviselő részéről semmisséget eredményez.3

A definíció az alkotmány alapvető fogalmi elemeit a következőkben határozza meg:

államhoz kötődik,

kormányzat alapvető szerepét és jellegét határozza meg,

szuverenitásból fakadó hatalom gyakorlásának módját és megosztását szabályozza,

legmagasabb szintű jogszabály, bármilyen megsértése akármely szerv vagy személy számára jogellenes.

Állam-e az Európai Unió?

Erre a kérdésre látszólag egyszerű a válasz: nem az. A föderalisták álláspontja szerint azonban a fejlődés hosszú távon az államhoz nagyon hasonló berendezkedést eredményez, ezért lehetséges, sőt, szükséges alkotmányról beszélni. Ha ugyanis állam (lesz) az Unió, akkor a tagállamok jogi kultúrája alapján elképzelhetetlen, hogy írott vagy íratlan alkotmánnyal ne rendelkezzék. Ha az Uniót folyamatos fejlődés jellemzi, akkor hol van az a pont, ahol már államról beszélhetünk, mikor támad szükség alkotmányozásra? Az Európai Unió ma inkább konföderációra, mint föderális államra hasonlít. Egy föderációban a szövetségi kormányzat hatáskörét az alkotmány kimerítően meghatározza. A központi hatalom ugyan saját hatáskörét nem lépheti túl, de egyértelműen fölötte áll a tagállamoknak. A szövetségi joganyag magasabb rendű a tagállamokénál, a szövetségi jogalkotás és a szövetségi bíróság határozatai a megfelelő tagállami szervekre minden esetben kötelezőek. Ez az alkotmányos berendezkedésben lefektetett hatalmi struktúrából következik, amely magával vonja a szövetség fölényét a tényleges erőviszonyok szintjén is.

A közösségi szerződések a hatásköröket nem rendezik kielégítően, óriási vitákat indítva el a közösségi szabályozás kiterjedéséről. Az uniós jog elsősége sem valósult meg maradéktalanul (részletesebben később). Ráadásul, míg egy államban a normák hierarchiáját a szervek hierarchiája és a tényleges erőviszonyok alapozzák meg, az Európai Unióban mindez fordított: mind a szervek hierarchiája , mind a tényleges erőviszonyok alulról felfelé épülnek fel. Az amszterdami és a nizzai kormányközi konferenciák tapasztalata az, hogy a tagállamok féltékenyen őrzik befolyásukat az uniós ügyekben. Hogy a közeli jövőben véglegesen alárendelnék magukat egy náluk normatíve és ténylegesen is felsőbbrendű autoritásnak, az meglehetősen kérdéses.

Létezik-e európai nép?

Az alkotmány a meghatározás szerint erejét a kormányzottakból, azaz a népből nyeri. A nép közvetlenül vagy képviselői útján gyakorolja az államhatalom berendezésének a jogát. Az alkotmányt elfogadni vagy megváltoztatni tehát csak a polgárok útján lehet. A szövetségi államokban, mint Németország, Egyesült Államok, Kanada vagy Ausztrália kétségkívül létezik alkotmányozó nép (das deutsche Volk, the American people stb.), a pouvoir constituant, amelyből az állami szuverenitás származtatható. Annak ellenére, hogy a föderatív alkotmányok garantálják a tagállamok jogait, az elmélet és a történelmi gyakorlat is azt sugallja, hogy az alkotmányozó démoszból származtatható ezen államok főhatalma is.

A Római Szerződés preambulumában olvashatjuk a következő – gyakran idézett – találó megfogalmazást: „Azzal az eltökélt szándékkal, hogy megteremtik az Európa népei közötti mind szorosabb egység alapjait…” (kiemelés – E. M.). A fenti célkitűzés egyértelműen az európai démosz hiányára utal. Ha alkotmányként kell szemlélni a szerződéseket, akkor úgy tűnik, hogy maga az alkotmány hozza létre az alkotmányozó népet, tehát itt nem az alkotmány nyeri az erejét a népből, hanem a nép származtatja létét az „alkotmányból”. Ráadásul az európai hatalmi berendezkedés mozgatói még közvetetten sem a népek, hanem a tagállamok kormányai. Az európai integráció egy fentről lefele építkező, technokraták által mozgatott folyamat. Nincs azonban a földön olyan bizottság vagy testület, amely az angolokból, svédekből, osztrákokból és a többi népből európaiakat varázsol. Az integráció a belátható jövőben is Európa népei között folytatódik.

Az európai kormányzat

Elterjedt az a megközelítés is, amely az uniós intézményeket szövetségi állami szervekkel próbálja megfeleltetni. Hívei a Tanácsot egyfajta szövetségi parlament felsőházaként képzelik el, amely a tagállamok képviselőiből áll. Az Európai Parlament lenne a szövetségi állam képviselőháza (alsóháza), amelyet a teljes föderáció/konföderáció területén közvetlenül, egységesen választanak meg. A Bizottságot végrehajtó hatalomként a kormányokkal szokták párhuzamba állítani. Az államokra szabott alkotmányjogi terminológiának Európai Unióra történő kivetítése wishful thinking, egy valódi állam létrejöttét vetíti előre a föderalisták írásaiban. Szép számmal születtek olyan munkák, amelyek az Európai Egyesült Államokat a fenti gondolatok intézményesítésével képzelik el, azaz a Tanácsot és a Parlamentet egy parlamentbe olvasztanák össze, a parlamentnek felelős Bizottságot pedig végrehajtó jogosítványokkal ruháznák fel. A „sui generisták” óvatosabbak: ha beszélhetünk is európai alkotmányos rendszerről, akkor sem biztos, hogy helytállóak az olyan kifejezések használata, amelyek nemzetállamok leírására hivatottak.

Az Unió és a nemzetállam alkotmányos berendezkedése gyökeresen különbözik egymástól. A legfőbb különbség a törvényhozás, végrehajtás és bíráskodás szétválasztása elvének szinte teljes tagadása az EU-ban. Míg a nemzetállamokban a legfőbb szerv a közvetlenül választott képviselőház/nemzetgyűlés, az Európai Parlamentnek ehhez képest elhanyagolhatóak a jogosítványai. Kezdetben a jogalkotás felügyeletére csak kivételesen kerülhetett sor, mára a Parlament a legtöbb kérdésben már megakadályozhatja a neki nem tetsző jogszabályok meghozatalát. Mindazonáltal míg a legtöbb országban a törvényjavaslatokat csak a képviselőházban lehet benyújtani, az Európai Parlamentnek nincs kezdeményezési joga, kizárólag negatív (elutasító) a jogköre. A nemzeti parlamentek esetében az egyik legfontosabb kizárólagos jogkör a költségvetés elfogadása. Az Európai Parlament beleszólása ezen a területen is korlátozott. A Bizottság politikai felelőssége is mindössze a legutóbbi évek vívmánya, de ez sem érvényesül maradéktalanul. A Parlament csak a Bizottság egységes visszahívását kezdeményezheti, egyenként nem utasíthat el, és nem hívhat vissza biztosokat. Tovább nehezíti a Parlament helyzetét, hogy igen kevés rálátással rendelkezik a Bizottság munkájára. Maga a Bizottság sem feleltethető meg egy nemzeti kormánnyal, mivel esetében a legalapvetőbb kormányfunkció, a végrehajtó hatalom hiányzik. Annak ellenére, hogy felügyeli a közösségi jog tagállamok által történő végrehajtását, széleskörű jogai nincsenek, fő fegyvere az Európai Bíróságon történő keresetindítás maradt.

A legmagasabb szintű jogszabály

Bár az Európai Bíróság kimondta, hogy a közösségi jog elsőbbséget élvez a neki ellentmondó bármilyen nemzeti jogszabállyal szemben, legyen az akár az alkotmány is, a tényleges szituáció ennél lényegesen bonyolultabb. A tagállamokban az alkotmánybíróságok feladata az alkotmányvédelem. Az alkotmánybírák az alkotmányszöveget kevésbé betűhíven értelmezik, mint a bíróságok, sok esetben az alkotmány szövegét egy „láthatatlan alkotmány” veszi körül, amelynek értelmezésére kizárólag az alkotmánybíróság hivatott. Ennélfogva az alkotmányjog még a kontinentális jogrendszereken belül is részben bíró alkotta jog. A közösségi „alkotmány” pedig – mivel az alapító szerződésekben semmilyen alkotmányos rendszert nem kívántak felállítani – szinte teljes mértékben az. A két terület között ilyen módon taxatív hatáskörmegosztás nem képzelhető el. A közösségi jog ugyanakkor csak úgy lehet hatékony, ha mindenhol egységesen jut érvényre. Semmit sem ér az a rendelkezés, amelyet az egyik tagállamban a nem harmonizált vagy későbbi jogalkotás leronthat, vagy amelyre nem lehet a rendes bíróságok előtt hivatkozni. A tagállamok – alkotmányos berendezkedésük eltérő volta következtében – különbözőképpen fogadták be az Unió jogát nemzeti jogrendszereikbe. A felsőbb bíróságok (különösen az alkotmánybíróságok) nehezen találtak helyet a közösségi jognak a nemzeti jogrendszerben. Néhány példa:

Nagy-Britannia

A brit jogrendszer lényegesen különbözik a kontinentális országokétól, a legszembetűnőbb különbség az írott alkotmány hiánya. A szuverenitás parlamenti szuverenitás formájában érvényesül, ami azt jelenti, hogy a parlament bármit megtehet, kivéve egy valamit: nem kötheti meg előre a saját kezét. Ezért nem lehet kimondani azt, hogy a brit bíróságoknak akkor is az uniós irányelv vagy rendelet szerint kellene eljárniuk, ha a parlament ellentétes törvényt hozna. A Lordok Háza egyik ítéletében leszögezte, hogy a brit jogot az európai joggal konform módon kell értelmezni. Ha azonban a parlament a közösségi joggal nyilvánvalóan ellentétes törvényt hozna, a bíróságoknak nem lenne más választása, mint a parlament követése. A probléma az, hogy az Európai Bíróság állásfoglalása szerint az európai jog visszautasítása csak teljes egészében lehetséges, egyes rendelkezései külön-külön nem hagyhatók figyelmen kívül.

Olaszország

Az olasz bíróságoknak kötelességük, hogy az észlelt alkotmányosan aggályos jogszabályok normakontrollját kérjék az Alkotmánybíróságtól. A fő probléma az volt, hogy a csatlakozási törvény a belső jogban az alkotmánynál alacsonyabb szinten jelent meg, mivel az alkotmányozó 2/3-os többséget nem sikerült elérni a parlamenti szavazáskor. Az alkotmány általános felhatalmazást adott a szuverenitás átengedésére. Az olasz alkotmánybíróság kezdeti álláspontja szerint a bíróságok alkalmazhatják a közösségi jogszabályokat, de az új olasz törvények lerontják azok hatályát. Az Alkotmánybíróság fenntartotta a jogot az uniós jogszabályok normakontrolljára. Fokozatosan kimondta, hogy az alapvető alkotmányos rendelkezések és az emberi jogok megsértésének kivételével az európai jog ügyeivel a bíróságoknak nem kell hozzá fordulniuk. Így az olasz alkotmánybíróság a „fenntartásokkal elsődleges” európai jog álláspontjára helyezkedett. Az utóbbi években tartózkodott az EU-jog alkotmányossági vizsgálatától, de nem zárta ki annak lehetőségét.

Németország

A német alkotmány sajátossága, hogy egyes rendelkezései még alkotmányozás útján sem változtathatóak meg. Ha a bennük foglalt normák sérülnek, az egész alkotmány összeomlik. Az Alkotmánybíróság ahhoz a feltételhez kötötte az uniós jog elsőbbségét, hogy megfelelően védje az emberi jogokat. Az emberi jogok garanciájának hiánya esetén például nem fogadhatta el a német alkotmánynál magasabb szintűnek a közösségi rendelkezéseket. Miután megállapította, hogy az Uniónak nincsen emberi jogi katalógusa, továbbá az Európai Bíróság sem fordít figyelmet rájuk, úgy határozott, hogy a közösségi jog felülvizsgálatától nem tekinthet el. Később, tekintettel arra, hogy az Európai Bíróság kidolgozta a saját emberi jogi védelmét, a német alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy jogában áll a közösségi jogot a német alkotmányhoz mérni, de amíg nem észleli, hogy az alkotmány által garantált alapjogok veszélybe kerülnek, nem fog élni ezzel a lehetőséggel.

Franciaország

A francia alkotmánybíráskodás különbözik a többi kontinentális országétól: a jogszabályok felülvizsgálatának hatásköre megoszlik az Alkotmánybíróság, a bíróságok élén álló Semmítőszék és a közigazgatási bíráskodás csúcsszerve, az Államtanács között. Míg a Semmítőszék már viszonylag korán elismerte az európai jog elsőségét, az Államtanács csak az 1990-es években adta fel merev elutasító álláspontját. A közösségi jog alkotmányba ütközése esetén azonban a Semmítőszék is az alkotmány elsőségét mondta ki.

Általánosan elmondható, hogy egyik tagállam sem engedte át szuverenitásának legfontosabb területeit a Közösségnek. Az alkotmánybíróságok fenntartották a jogot, hogy közbeléphessenek akkor, ha az alkotmány alapvető rendelkezéseit érzik veszélyben, vagy az emberi jogok védelme ezt megkívánja. Mindenhol van arra lehetőség, hogy a közösségi jogszabály alkotmányellenességét – és ezzel együtt alkalmazhatatlanságát megállapítsák. Az Európai Unió joga így nem örvend feltétlen elsőbbségnek, és nincsen továbbra sem garancia az egyetemes érvényesülésére.

Az emberi jogok védelme

A definíció expressis verbis nem tartalmazza, de általánosan elfogadott követelmény, hogy az alkotmány – elsődleges jogforrás-létéből következően – tartalmazza a polgárok alapvető jogait. Az emberi jogok védelmének a legmagasabb szintű jogszabályban való rögzítése a jogállamiság feltétele.

Az Európai Gazdasági Közösség létrehozásakor az alapítók olyan gazdasági integráció céloztak meg, amelyben az államok közötti szabadkereskedelem, a nagyobb és egységes gazdasági tér gyorsabb fejlődést, jobb nemzetközi versenyhelyzetet, magasabb életszínvonalat tesz lehetővé. Az alapítók szándéka az volt, hogy Európa gazdasági egyesítésével, azaz a vámok és kereskedelmi kontingensek lebontásával, a személyek, a szolgáltatások, az áruk és a tőke szabad áramlásával egy gazdaságilag fejlettebb közösséget hozzanak létre, és a belátható jövőben egy európai háború lehetőségét is kizárják. Kezdetben úgy tűnt, hogy e célok eléréséhez nem szükséges új alkotmányos rendszert létrehozni. Ezért aztán értelmetlen és oda nem illő lett volna a szerződésekbe emberi jogi katalógust illeszteni.

A közösségi jog elsőségének Európai Bíróság általi kimondása új helyzetet eredményezett mind a Bíróság, mind a tagállamok alkotmánybíróságai számára. Az alkotmánybírák ugyanis saját alkotmányuk védelmére esküdtek fel, így nem fogadhatják el az uniós jog elsőségét, amennyiben abban nincs garancia az emberi jogok megfelelő védelmére. Az Európai Bíróság főleg a német Alkotmánybíróság nyomására megváltoztatta álláspontját, és a semmiből megteremtette az Európai Unió emberi jogi chartáját. Írott alapokmány híján viszont fölvetődik a kérdés: milyen alapjogokat, és milyen szinten védjen az Unió?

Kézenfekvő megoldásnak tűnt az Emberi Jogok Európai Egyezségokmányának és az Európai Szociális Chartának az alkalmazása, mivel valamennyi tagállam az Európa Tanács tagja. Ez kettős problémát szült. A strasbourgi Emberi Jogi Bíróság jogvédelmet biztosít azoknak a magánszemélyeknek, akiknek az országa megsértette az Egyezségokmányt. Ez a jogvédelem csak legvégső esetben használható, mert igénybevételéhez szükséges, hogy az adott tagállam legfelsőbb bírósága e személyek kérelmét elutasítsa. Ha a Bíróság magáévá teszi a fenti dokumentumokat, akkor azok az uniós acquis-nak is részét képezik. Ennek megfelelően a jogsértő tagállam egyben európai jogot is sért, aminek a megállapítására (kizárólagosan!) az Európai Bíróság jogosult. Ez számos esetben vezetett már hatásköri összeütközésre, aminek következtében ugyanabban az ügyben nemegyszer két ellentétes ítélet született. Az Európai Bíróság ráadásul előzetes döntési eljárásban, még bíróság előtt folyamatban lévő ügyekben dönt, nem támadhatóak meg nála a legfelsőbb bíróságok döntései. További különbség, hogy a Strasbourgi Bíróságot jogilag köti az Egyezmény szövege, míg az Európai Bíróság csak kiindulási pontnak tekinti.

A másik probléma az emberi jogok alapvető természetéből fakad, azaz hogy az egyes országokban a védelem szintje jogonként és tagállamonként más és más. Az Emberi Jogok Európai Egyezségokmánya kompromisszumos megoldást követ: a tagállamaiban érvényesített jogok közös részét, azaz minimumát követeli meg. Mivel az Emberi Jogok Európai Egyezségokmányának az uniónál jóval szerényebb emberi jogokat felmutató országok (mint Oroszország vagy Azerbajdzsán) is részesei, nyilvánvaló, hogy az Európai Közösségek jogvédelmének ennél magasabb szintűnek kell lennie, hogy az alkotmánybíróságok elfogadhassák azt.

Az emberi jogok egy társadalom legalapvetőbb értékeit tükrözik, azonban minden tagállamban más értékeket védenek jobban. Németországban hagyományosan a magántulajdon védelmét tartják az egyik legfontosabb alkotmányos kötelezettségnek, míg Írországban a méhmagzat élethez való jogát iktatták alkotmányba, és az abortuszt gyakorlatilag minden körülmények között betiltották. Ha a német Alkotmánybíróság az Európai Bíróságtól számon kéri az emberi jogok védelmét ahhoz, hogy elismerhesse a közösségi jog elsőbbségét, nyilvánvaló, hogy nem fog megelégedni a tulajdonhoz való jog uniós közös minimumának érvényesítésével, hanem a szigorú német jogot fogja követelni. Már csak azért is, mert a német alkotmányban a garantált alapjogok korlátozásával az egész alkotmány megdőlne.

Első pillantásra az lenne tehát az egyetlen elfogadható megoldás, ha az Európai Bíróság nem a minimális, hanem a maximális jogvédelmet garantálná. Ez azonban szintén nem keresztülvihető. Minden emberi jog társadalmi megállapodás keretében létrejött, értékek közti választást tükröz. Minden jog egyben felállít egy ellentétes irányú kötelezettséget: az állam kötelezettségét, hogy nem avatkozik bele a magántulajdon gyakorlásába, az anya kötelezettségét a magzat kihordására stb. Ezek a kötelezettségek általában a közösséget terhelik. Számos alapjognak megfeleltethető kötelezettség azonban éppen egy másik alapjog. Ha az egyik jogot nagyon magas szinten védjük, az a másik személy szempontjából egy másik, konkurens alapjog sérelmét eredményezheti. Ilyen a magzat élethez való joga és az anya önrendelkezési joga is: minél magasabb szinten elismerjük az előbbit, szükségképpen annyira tagadnunk kell az utóbbit. Ez esetben nem lehet az emberi jogokat a legmagasabb szinten védeni, hiszen választani kell az értékek közül. A magánszemély és a közösség viszonyában megjelenő, a közösséget korlátozó alapjogok is értékválasztás eredményei. Az emberi jogok az állami autoritás gyakorlását is gátolhatják. A társadalomnak például joga van a bűncselekmény elkövetőjével szemben szabadságvesztést foganatosítani, vagyonát kisajátítani stb., mindezt persze szigorú korlátok között.

Az alapjogok a társadalom kollektív tapasztalatait tükrözik. Ha például Írországban, ahol nehézipar szinte nem is létezik, alkotmányba iktatják a friss levegőhöz való jogot (ami nagyon szép gondolat), ezt a rendelkezést például Németországban nem lehet, és nincs is értelme betartani. Ha nincs európai démosz, és a tagállamok által képviselt értékek nem egyeznek meg, nagyon nehéz lesz az emberi jogok közös európai védelmet következetesen érvényre juttatni.

Bírói kormányzás?

A közös piac létrehozását eredetileg 1968-ra tervezték. Hamar kiderült, hogy sem a személyek, sem az áruk, sem a szolgáltatások, sem a tőke esetében nem jött létre a remélt, korlátozások nélküli belső piac, s a többi közösségi célkitűzésből is csak néhányat sikerült megvalósítani. A Bíróság felkarolta a már-már kudarcba fulladt, másképpen keresztülvihetetlennek tűnő integrációs folyamatot. A tagállami ellenkezést minimálisra csökkentendő proaktív szerepet kezdett játszani, döntéseit nem kizárólagosan jogi, hanem közgazdasági és politológiai megfontolásokból is hozza. Mivel hatásköre rendkívül széles, kiterjed az intézmények és a tagállamok közti jogviták eldöntésére, a közösségi jog normakontrolljára és a jog értelmezésére is, politikus bíróságként ő a közösségi szervek közti erőegyensúly őre. Határozataiban ügyel arra, hogy e szervek között kialakult status quót akkor se sértse meg, ha ez jogilag megoldható lenne, vagy akár progresszív hatású volna. Szerinte a jogot mint egészet kell alkalmazni, a törvény szellemét betűje fölé kell rendelni. A luxemburgi Bíróság magának vindikálta a Közösségek alkotmánybíróságának szerepét. A hatvanas évek elején úgy foglalt állást, hogy a Közösség „…egy új jogrend, amelyben az államok korlátozták szuverenitásukat, habár nem teljes mértékben”. Egyes tudósok arra az álláspontra helyezkedtek, hogy az utóbbi megszorítás már nem érvényesül: „…egyszerűen nem létezik már olyan szuverenitás-mag, amelyet a tagállamok felhasználhatnak a Közösség ellen.”

Az alkotmánybíróságok és a közösségi jog viszonyáról már volt szó. A bíróságok teljesen másképp viszonyultak a közösségi jog fejlődéséhez. Az Európai Bíróság gyakorlata a tagállamokon belül megbolygatta a hagyományos hatalmi ágak rendszerét. A bíróságok, ha úgy látják, hogy az előttük fekvő jogvita eldöntéséhez a közösségi jogot kell értelmezni, előzetes kérdést (preliminary ruling) intézhetnek az Európai Bírósághoz. A legfelsőbb bíróságoknak viszont kötelező kérdezniük. Ezzel az eszközzel előszeretettel élnek az alsóbb fokú bíróságok, mert lehetőséget teremt számukra arra, hogy egyes kérdésekben kibújjanak a fölöttük álló bíróságok kontrollja alól. A Luxemburgi Bíróság és az európai jog segítségével a nemzeti jogalkotás ellenpontjává tudnak válni, s az ún. „közvetett hatály” elve alapján az európai jognak ellentmondó nemzeti jogszabályokat félretehetik, ami kvázi alkotmánybírósági hatáskört jelent. Az Európai Bíróság az előzetes döntési eljárásnak köszönheti alkotmánybíróság-szerepét. Ezt azonban nem játszhatná el a nemzeti bíróságok együttműködése nélkül.

Úgy tűnik tehát, hogy az Európai Unió fenekestül felforgatta a tagállamai alkotmányos rendszerét. Ez azonban nem jelenti azt, hogy maga is alkotmányos rendszer volna. Az Európai Bíróság gyakorlatával megindult egy bírák által vezetett alkotmányozási folyamat, amely koherens rendszerbe próbálja foglalni a Közösség és a tagállamok bonyolult intézményrendszerét.

Európai szuverenitás?

Az alkotmány fogalmi elemei között szerepel a kormányzat hatalmának a népszuverenitásból történő származtatása. De

van-e manapság értelme a szuverenitásra való hivatkozásnak?

lehet-e az Európai Unió politikailag szuverén?

honnan származtatható ez a főhatalom?

A szuverenitás kifejezést először a felvilágosodás idején Jean Bodin használta. Az abszolutista államban az uralkodó szuverén volt mind külső, mind belső szempontból. Az előbbi azt jelenti, hogy az országban teljhatalommal rendelkezett, minden egyéb szerv tőle származtatta autoritását, mindenki az ő nevében gyakorolta a közhatalmat. Külső szuverenitással is rendelkezett: bármilyen beleszólás a belügyekbe casus bellit jelentett. Van-e értelme a szuverenitásnak egy modern államban? Az Alkotmány 2.§ (2) szerint „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.” Ezek szerint az egykori abszolút uralkodót megillető főhatalom a mai modern országokban a népet, mint a népszuverenitás letéteményesét illeti meg. A rendszerváltás előtti vicc szerint „a kaviár a proletariátus étele… amelyet választott képviselői útján fogyaszt el.” Az abszolút uralkodó szava törvény, legibus solutus. Igaz ez a népre is? A szuverenitás, azaz a főhatalom kifejezésekből következik, hogy az oszthatatlan. Ha több hatalmi centrum is van, akkor nem lehet szuverénről beszélni. A nép egységként való elképzelése sem problémamentes. A plurális demokrácia intézményei keretében megvalósított kisebbségvédelem, a fékek és ellensúlyok rendszere további ellentmondásokat is sugall. Az Alkotmány 28/C.§ (5) maga is kizárja népszavazás megtartását egyes kérdésekben. Hiába támogatja a többség például a halálbüntetés bevezetését, az alkotmányos rendszer megakadályozza ennek a törekvésnek az érvényre juttatását. A külső szuverenitás ugyancsak megkérdőjelezhető. Ha minden nemzetközi egyezménytől elzárkózunk is, a nemzetközi jog és politika a belső ügyekre befolyást gyakorol anélkül is, hogy ez az államiságot ez megkérdőjelezné.

Az Unió részben rendelkezik külső szuverenitással, amennyiben például nemzetközi egyezményeket köthet. A külső és belső szuverenitás azonban összemosódik. A tagállamok egymással és a közösségi intézményekkel külső szuverenitásukat állítják szembe, míg ezen intézmények egyfajta belső szuverenitást, azaz központi hatalmat kívánnak érvényre juttatni az államokkal szemben. Így képzelhető el, hogy az uniós politikák szuverén államok közötti (külső) kormányközi kapcsolatok szempontjából és az államon belüli (belső) föderalista nézőpontból is szemlélhetők.

Ha beszélhetünk is egyáltalán valamilyen európai szuverenitásról, az nem a népből származik. Valamennyi tagállam kormányzatát az adott állam népe választja. Ezeknek a kormányoknak a képviselői gyakorolják közvetlenül a főhatalmat, a saját államukét egyenként, és az Európai Unióét együttesen. Az utóbbi főhatalom európai nép híján csak Európa népeiből, azokból is csak közvetetten származtatható.

A nemzetállam stratégiája – kilépés és beleszólás

Az Európai alkotmány megjelenését követően a nemzetállamok ellentámadása nem váratott magára sokáig. A nemzeti kormányok képviselői mindig megtalálták a módot az európai alkotmány kijátszására. De miért ragaszkodnak a tagállamok olyan görcsösen a szuverenitásukhoz?

Az Unió legfőbb döntéshozó szerve a Tanács, amely a tagállamok kormányainak a képviselőiből áll. Ez a szerv még közvetetten sem felelős az Unió polgárainak, hanem az egyes képviselők külön-külön felelnek saját nemzeti kormányuk útján parlamentjeiknek. A nemzeti parlamenteknek csak szűk rálátásuk van az uniós ügyekre, és formális beleszólási joguk sincs. Ily módon a Tanács képviselőit alig ösztönzi valami arra, hogy az Unió általános érdekeit képviselje saját nemzeti érdekei ellenében. Az uniós politika sikertelensége tehát csak akkor vezet a megfelelő politikai vezetők bukásához, ha egyenként több kormányt is visszahív saját nemzeti parlamentje. Egy olyan államban, ahol konstruktív bizalmatlansági indítvány és a miniszterek egyenkénti visszahívhatatlanságának intézménye, valamint a kormányzó párt parlamenti többsége garantálja a kormány stabilitását, a kormány csak ritkán bukik. Mivel egy uniós léptékű politikai bukáshoz több kormány visszahívása is szükséges, mindezek alapján a Tanács politikai felelőssége meglehetősen lazának mondható.

A tagállamok mindent megtesznek tehát azért, hogy az integráció nemzeti érdekeik szerint történjen. Mi van akkor, ha az európai politika ellentétes a nemzeti érdekekkel? Elvileg számos módszer is elképzelhető a nemzeti érdeknek az Unióval szemben történő érvényesítésére. Ezeket a módszereket Albert O. Hirschman4 a kivonulás és a tiltakozás kifejezésekkel illeti. Az exit, azaz a kivonulás, a kilépés útját választó tagállam nem hajlandó tudomásul venni a neki nem tetsző közösségi intézkedést. Ennek elvileg két fajtája lehetséges. A teljes kilépés, azaz a közösségi szerződések felbontása elvileg minden tagállam számára adott, gyakran éltek is az ezzel való fenyegetéssel (egy alkalommal be is tartották, ám ez nem bizonyult hosszú életűnek). Finomabb megoldás a szelektív kilépés. Ez azt jelenti, hogy egy tagország egy bizonyos rendelet vagy irányelv végrehajtást szabotálja, elodázza, vagy rafinált jogi eszközökkel ellehetetleníti az adott szabályozás célját. Az utóbbinak különösen fejlett eszköztárát fejlesztették ki a renitens államok. A szelektív kilépés stratégiája nagyon hatékonynak tűnik a kormányok számára, hiszen a kárvallott uniós polgárok még közvetve sem vonhatják őket politikailag felelősségre, a hazai választókat pedig nem érdekli, hogy a nemzeti érdekeket milyen módon érvényesítik. A másik stratégiát „voice”- nak, azaz tiltakozásnak, beleszólásnak nevezi Hirschman. Ez a stratégia születése pillanatában próbálja magához vonni a kezdeményezést, jobban mondva ellehetetleníteni a neki nem tetsző kezdeményezéseket. Követői a döntéshozatalban próbálják meg kikényszeríteni érdekeiket, és megakadályozni, hogy érdekeikkel ellentétes döntések szülessenek.

Habár a két stratégia általában kiegészíti egymást, megfigyelhető, hogy az egyik bezárulásával a másik kerül előtérbe. Ha szankciókat helyezünk kilátásba a közösségi jog megsértése esetére, ha intézményeket állítunk fel a végrehajtás ellenőrzésére és betarttatására, a tagállamok a beleszólás fegyveréhez fognak nyúlni, azaz ragaszkodni fognak a vétójoghoz, és igyekeznek majd befolyást gyakorolni a döntés-előkészítőkre. Amennyiben azonban a beleszólás eszköze elesik, mert például többségi szavazást vezetünk be,horribile dictu átláthatóvá tesszük a döntéshozatal folyamatát, a tagállamok a végrehajtás szabotálásra fogják minden energiájukat fordítani.

A kilépés

A szerződések felmondása és a végleges kilépés lehetősége jogilag egyértelműen adott. Ez az opció az atombomba valamennyi előnyével és hátrányával rendelkezik. A legnagyobb baj vele, hogy nem lehet bevetni. A gazdasági, politikai és államigazgatási összefonódások, ha nem is irreverzíbilisek, visszavonásuk óriási károkat okozna. Az Európai Monetáris Unió tagjainak nemzeti valutára történő visszatérése szinte lehetetlen. A kilépés a mindennapok életében is olyan kérdéseket vetne fel, amelyekre nemhogy szabályok, még elképzelések sincsenek. Mi történne a kilépő állam polgárai által alapított, külföldön bejegyzett cégekkel? A külföldön tartózkodó munkavállalóknak, tanulóknak, nyugdíjasoknak haza kellene térniük? Jelenleg nincs az a szkeptikus tagállam, ahol ne követne el politikai öngyilkosságot az a vezető, aki élni szeretne a kilépés lehetőségével. A napi politikai csatározásokban mindezek miatt ritkán szoktak fenyegetőzni a teljes kilépéssel, végső fegyverként azonban a legfontosabb kérdések tárgyalásakor elővehető. A puszta jogi lehetőség emlegetésének tehát nagyobb a hatása, mint a kihasználásának realitása.

A szelektív kilépés jóval reálisabb, mi több gyakran használt eszköz. Mivel a döntéseket a tagállamok hajtják végre, közösségi döntés számos ponton megfúrható. Az intézmények hamar szembesültek azzal, hogy hiába sikerült egy kérdést közösségi szinten rendezni, hiába születtek meg sorra a Római Szerződés alapján a rendeletek és irányelvek, a végrehajtásuk, és ezzel a közös piac megvalósítása számos ponton kudarcba fulladt. Az Európai Bíróság volt az az intézmény, amely veszélyeztetve látta az integráció céljait, és átfogó támadást indított a vonakodó tagállamok ellen. Kimondott egy sor olyan jogelvet, amelyeknek nyomát sem találjuk a szerződésekben, mégis mára megkérdőjelezhetetlenül az acquis részévé váltak. A szelektív kilépés ritkulása kizárólag az Európai Bíróság érdeme.

A szelektív kilépés lezárulása

A tagállamok többségében a közösségi rendelkezéseket be kell illeszteni a nemzeti jogba. Eredetileg a világ legegyszerűbb dolga volt nem beilleszteni az adott jogszabályt, ha mégis megteszik, akkor oly módon, hogy az aggodalomra okot adó normát kihagyták, vagy alapvetően meghamisították. Tehették mindezt teljes nyugalommal, mivel a szerződések – nemzetközi egyezményként kezelve őket – az állampolgároknak semmilyen jogot nem adtak, kizárólag az államot kötelezték, ami a tagállamok számára a legkényelmesebb megoldás volt. Az Európai Bíróság először kimondta az elsődleges joganyag, majd a közösségi jogalkotás közvetlen alkalmazhatóságát, azaz az állampolgárok nemzeti bíróság előtt annak ellenére hivatkozhatnak rájuk, hogy a címzettjei az államok. Felmerül a kérdés, hogy mi van akkor, ha a tagállam a közösségi normával ellentétes jogszabályt alkot. Erre az esetre a Bíróság a közösségi jogalkotás előfoglalásának és elsődlegességének az elvét mondta ki megakadályozandó, hogy ellentétes nemzeti szabályozás szülessen, vagy maradjon hatályban. A probléma még mindig az, hogy a nemzeti jogrendbe beépítést elmulasztó állam esetében a fentiek mit sem érnek, hiszen ez esetben a közösségi rendelkezések nem képezik részét a nemzeti jognak. Erre az esetre alkotta meg a Bíróság a közvetlen hatály fogalmát. Eszerint amelyik közösségi rendelkezés közvetlen hatályát a Bíróság megállapítja, arra a nemzeti bíróságok előtt abban az esetben is hivatkozni lehet, ha a tagállam nem, vagy nem megfelelően építette be az illető rendelkezést a nemzeti jogba. A közvetett hatály kimondásával tehát felhatalmazta a nemzeti bíróságokat arra, hogy az ellentmondó hazai szabályt félretegyék, és elérte, hogy ne legyen szükség hosszas alkotmánybírósági procedúrára. Hogy a tagállamokat hatásosan elriasszák ez utóbbi módszertől, a Bíróságon keresetet lehet indítani az ellen az ország ellen, amelynek a késlekedése folytán a magán- vagy jogi személy sérelmet szenvedett.

A közösségi jog elsősége, a közvetlen és közvetett hatály és az állami felelősség jogintézményeinek a megalkotásával a Bíróság elérte, hogy a szelektív kilépés egyre ritkább legyen. A siker mégsem teljes, mert a végrehajtás ellenőrzése nagyon nehéz, és a fenti jogelvek nem terjednek ki egységesen valamennyi közösségi jogszabályra. A nemzeti bíróságok azonban egyre inkább elfogadják a Bíróság fenti tevékenységét. A tagállamok, habár egyre kifinomultabb módszereket dolgoznak ki a rendelkezések kijátszására, mind gyakrabban találják magukat abban a kényes helyzetben, hogy a „szörny”, amelyet világra segítettek, önálló életet kezd élni.

A beleszólás

Miért tűrték el a tagállamok, hogy az Európai Bíróság aktivizmusával a szerződésekben biztosított hatáskörét jóval túllépve olyan elveket kényszerítsen rájuk, amelyeket eszük ágában sem volt elfogadni? Ha ugyanis a Bíróság ténykedésével komoly veszélyben látták volna szuverenitásukat, a szerződésmódosítások során bármikor megnyirbálhatták volna a Bíróság jogait. Miért nem léptek fel a Bíróság tevékenysége ellen? A válasz a tagállamok érdekeiben keresendő. Ha ugyanis el lehet érni, hogy valamennyi tagállam engedelmeskedjen, akkor több szól az integráció mellett, annak ellenére, hogy az adott ország is rákényszerül, hogy a Bíróság döntéseit komolyan vegye.

A vétó és a szavazás nyomása

Az, hogy a tagállamok viszonylag jól tűrték a Bíróság aktivizmusát annak is köszönhető, hogy a kilépés lehetőségének szűkülésével a tagállami politika súlypontja a beleszólás felé tolódott el. Az Európai Egységes Okmány szerződés megkötéséig a fontos kérdésekben kizárólag konszenzussal lehetett dönteni. A tagállamok így nyugodtak lehettek, hogy nem születhet olyan szabályozás, amely nemzeti érdekeikkel ellentétes lenne. A probléma megint az volt, hogy a közösségi jog hatékonysága jelentős mértékben elmaradt a remélttől. A közös piac számos rendelet és irányelv meghozatalát tette szükségessé. A vétójog azonban szinte ellehetetlenítette a jogalkotást. A 80-as évekre nyilvánvalóvá vált, hogy az integráció kitűzött céljai így nem érhetők el. Az Európai Egységes Okmány lényegesen kiterjesztette a minősített többséges szavazást. Azonban a luxemburgi kompromisszum továbbra is hatályban maradt, így továbbra is bármelyik ország kérheti az egyhangú szavazás elrendelését döntő nemzeti érdekre hivatkozva. Mivel egy ország érdekeivel alapvetően ellentétes döntés végrehajttatása lehetetlen volna, ezért a Tanácsnak nem célszerű ilyen határozatokat keresztülerőszakolnia, inkább konszenzusos megoldást keresnek. Vajon ha mindenáron konszenzussal döntenek, változtatott-e a minősített többséggel történő szavazás bevezetése a döntéshozatal hatékonyságán?

Az egyhangúságot követelő tárgyalásokon a leggyakrabban használt fegyver a vétójog. Bármely államnak lehetősége van tehát bármilyen jelentéktelen államérdekből is a maga számára megfelelő döntést kicsikarni. Ha ez nem lehetséges, akkor általában nem születik meg az adott döntés. A Tanács politikusai rafinált package dealekben próbálják feloldani a konfliktusokat. Ez a zérusösszegű játszma azonban borzasztóan rugalmatlan, lassú és körülményes eljárást eredményez. A döntések szakszerűségét gyakran feláldozzák pusztán a megegyezés lehetőségéért, s a kompromisszumos megoldások gyakran elégtelen szabályozási megoldáshoz vezetnek.

Habár a tagállamok a minősített többséget igénylő eljárásokban is konszenzusra törekednek, az erőviszonyok éppen ellenkezően alakulnak. A végső fegyver itt nem az, hogy az érdekeit veszélyeztetve látó állam vétózni fog, hanem, hogy a többség a döntés kikényszerítésének érdekében szavazást kér. Ebben az esetben a kisebbségben maradt ország képviselői mindent meg fognak tenni annak érdekében, hogy a szavazás elkerülése végett hajlandónak mutatkozzon megegyezni a többségi álláspont lényegéről, és ne próbálják marginális érdekeiket is feltétlenül érvényesíteni. A tárgyaló partnerekre tehát már nem a vétó, hanem a szavazás nyomása nehezedik.

A Bíróság már a hatvanas évektől elkezdte kidolgozni a jogérvényesítés eszközeit, egyre kisebb teret engedve a kilépés stratégiájának. Az Európai Egységes Okmány és az azt követő szerződésmódosítások igyekeztek a döntéshozatalt leegyszerűsíteni, a lehető legtöbb helyen bevezetni a minősített többséggel történő jogalkotást, némileg megnehezítve a tiltakozás stratégiáját. Annak ellenére, hogy a döntéshozatal hatékonysága nem sokat javult, a szuverenitásukat féltő tagállamok egy már régóta létező eszközhöz nyúltak: a hatáskör definíciójához. A Római Szerződés a közösségi hatáskörök tekintetében nagyon szűkszavú. Különösen zavart keltő a szerződés 308. cikke, amely kiterjesztő értelmezése esetén szinte korlátlan hatáskört biztosít a közösségi intézményeknek.

Ha a Közösség fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a közös piac működése során a Közösség valamely célkitűzése megvalósuljon, és e szerződés nem biztosítja a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag meghozza a megfelelő rendelkezéseket.5

Az Európai Bizottság és Bíróság a közösség hatásköreit következetesen kiterjesztően értelmezték. A hatásköröknek a tagállamok szempontjából aggályos elmosódása ahhoz vezetett, hogy a maastrichti szerződésbe bevezették a szubszidiaritás elvét, azaz:

A Közösség az e szerződésben ráruházott hatáskörök és a számára kijelölt célkitűzések keretén belül jár el. Azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a szubszidiaritás elvének megfelelően a Közösség csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt azok közösségi szinten jobban megvalósíthatók. A Közösség intézkedései nem léphetik túl az e szerződés célkitűzéseinek eléréséhez szükséges mértéket.6

Ennek a cikknek az alapján semmisítette meg az Európai Bíróság például azt az irányelvet, amely szinte teljesen betiltotta volna a dohánytermékek reklámozását az EU-ban.7 A hatáskörmegosztás kérdése, azaz a Kompetenz–Kompetenz vita ma a Közösség egyik legégetőbb problémája.

Következtetések

A kormányközi kapcsolatok elmélete a nemzetközi jog fogalomrendszerére, a cselekvő–megbízott fogalmaira épít. E szerint a megközelítés szerint a tagállamok mindvégig teljesen urai maradnak a szerződéseknek (Herren der Verträge), szuverenitásuk folytán nem kényszeríthetők a szerződések betartására, sem más országok akaratához való alkalmazkodásra. A modell alapján a cselekvők (a tagállamok) megbíznak egy harmadik felet (az intézményeket), hogy a cselekvők érdekeit úgy hangolja össze, hogy mindenki jól járjon. Az elmélet legfontosabb pontja, hogy a tagállamok mindvégig a folyamat mozgatói maradnak, a megbízott kötelessége, hogy utasításaikat mindig figyelembe véve járjon el. Eszerint a képtelenség a többségi szavazás, hiszen a kisebbségben maradt államok a döntést nem hajtják végre, mert az ellentétes lenne a nemzeti szuverenitással. Az elmélet nyilvánvalóvá teszi, hogy egy tagállam bármikor, ha úgy tartja helytállónak, kiléphet a közösségből. Az intézmények a kormányok akaratának végrehajtói, önálló hatáskörük csak annyiban van, amennyiben a kormányok azt kifejezetten ráruházzák.

A EGK, majd EK azonban sokáig nem tudta ellátni a feladatát. Mind a döntéshozatalnál, mind a végrehajtásnál bajok jelentkeztek. A konszenzuskényszer számos esetben döntésképtelenséget jelentett. Ha sikerült is valamit eldönteni, az kompromisszumként gyakran nem jelentett valódi megoldást. Az egységes piac megteremtése hatalmas joganyag létrejöttét tette szükségessé, de a jogalkotás nagyon vonatottan haladt. Probléma volt a végrehajtással is: hamarosan világossá vált, hogy a közösség céljai így nem érhetőek el. A kormányközi kapcsolatok modellje tarthatatlannak bizonyult.

Az Európai Unió jövőjét övező diskurzus a közelmúltban ismét feltámadt. A 2001-es laakeni csúcson Valéry Giscard d’Estaing vezetésével megalakult az Európai Konvent, melynek célja egy írott alkotmány megszövegezése. Bár láttuk, hogy az európai alkotmány alapkérdéseiben sincs egyetértés, feltűnő a sietség. A tervezet elkészítésének határideje ez év június 20-a volt, a tervek szerint a 2004-es Kormányközi Konferencián vitatják majd meg a szöveget. Kétségtelen, az Unió jelenleg a kormányozhatóság határán van, így reformja régóta esedékes. A 25 tagúra történő bővítés a kormányzás ellehetetlenülésével fenyeget. A jelenlegi, a tagállamok kormányai által uralt döntéshozatali struktúra szükségszerűen antidemokratikus, bonyolult és átláthatatlan. Mindez tehát valóban sürgetővé teszi az alkotmányozás megkezdését, csakhogy a viták eddigi tapasztalatai alapján nincs esély az áttörésre. A készülő javaslat nem táplál ambiciózus terveket, csupán az erőviszonyokat módosítaná a jelenlegi döntéshozatali rendszer keretein belül a Bizottság jogainak megkurtításával, a Parlamentnek az országok népességéhez való arányosításával és az állandó elnöki intézmény létrehozásával.

Paradox helyzet, hogy a szükséges reformokat alkotmányozás útján kísérlik meg véghezvinni. Még hosszú vitákra számíthatunk a szuverenitás és az alkotmányos rendszer hívei között.

Források jegyzéke

J. H. H. Weiler: The constitution of Europe: „Do the new clothes have an emperor?” and other essays on European integration. Cambridge, CUP, 1999.

Jean-Claude Piris: Does the european union have a constitution? Does it need one? Harvard Jean Monnet Working Paper 5/2000,http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/00/000501.htm/.

Csaba Gombár, Elemér Hankiss, László Lengyel, György Csepeli: The appeal of Sovereignty, Social Science Monographs, Boulder, Colo, 1998.

Marlene Wind: Europe towards a post-Hobbesian order? : a constructivist theory of European integration : (or how to explain European Integration as an unintended consequence of rational state-action) Firenze, European University Institute, 1996.

J. H. H. Weiler: European Democracy and Its Critique; Five Uneasy Pieces, Jean Monnet Working Papers, 1995. 2/1995, http://www.jeanmonnetprogram.org/ papers/00/001001.htm/.

J. H. H. Weiler: Federalism and Constitutionalism: Europe’s Sonderweg, Jean Monnet Working Papers, 2001.

José de Areilza: Sovereignty or Management? The Dual Character of the EC’s Supranationalism –Revisited, Jean Monnet Working Papers, 1995.

Jo Shaw and Antje Wiener: The paradox of the ‘European polity’, Jean Monnet Working Papers, 1999.

Ken Endo: Subsidiary and its Enemies: To what extent is sovereignty contested in the Mixed Commonwealth of Europe? Robert Schuman Centre EU Working Papers, 2001.

  1. Weiler szerint a tagállamok retorikájában újabban a szuverenitás helyett a „tagállami identitás megőrzése” szerepel. „To protect national sovereignty is passé; to protect national identity by insisting on constitutional specificity is á la mode.” J. H. H. Weiler: Federalism and Constitualism. Jean Monnet Working Papers, Harvard University, 10/2000,http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/00/001001.htm/.
  2. Annak ellenére, hogy van olyan nemzetközi szervezet, amelynek az alapszabálya az alkotmány nevet viseli, mint az International Labour Organization.
  3. Black’s Law Dictionary (Definitions of the Terms and Phrases of American and English Jurisprudence, 6th edition, 1990).
  4. Hirschman: Kivonulás, tiltakozás, hűség. Ford.: Csontos László, Mezei I. György. Budapest, Osiris Kiadó, 1995.
  5. Római Szerződés, 308. cikk.
  6. Római Szerződés, 5. cikk.
  7. Germany v Parliament and Council, C-376/98.
Kategória: Archívum  |  Rovat: -  |  Típus: - 1

Vélemény, hozzászólás

Az email címet nem tesszük közzé. A kötelező mezőket * karakterrel jelöljük.

Please type the characters of this captcha image in the input box

A kommenteléshez kérjük gépelje be a fenti képen látottakat! Ellenkező esetben elveszik kommentje.